王改娇
2009年，英国政府决定修改《信息自由法》和《公共档案法》，缩减档案封闭期。2012年7月13日，英国颁布《2010年宪政改革和治理法案》，宣布政府各部门的移交期限由30年改为20年，同时档案封闭期也相应缩减为20年。
一、缩短档案封闭期的起因
英国的档案工作历史悠久，早在1845年，政府就开始启动档案的收集和保管工作，经过十多年的努力，1856年英国公共档案局在法院街（Chancery Lane）正式成立，公共档案从此有了固定的保管场所。上百年来，英国国家档案馆积累保存了数以万计的国家文件和官方文献，内容涵盖了税收、贸易、商业、军事、外交、司法、教育、医学、健康等社会生活的方方面面，也为历史学家、律师、记者、各类专业人士以及公民个人研究提供了大量珍贵的第一手资料。
相较于档案管理工作，英国档案查询制度起步则要晚得多。1958年，英国通过《公共档案法》，规定公众可以查询产生50年以上的档案，但某些特殊文件经大法官批准，封闭期仍可长于50年。这是英国有史以来首次以法
律的形式明确赋予公众享有获取档案信息的权利。此后不久，1964年，英国工党在大选中获胜，著名政治家哈德罗·威尔逊走上政治舞台。上台伊始，威尔逊首相就提出执政新纲领，积极推进社会改革。他认为，档案封闭期50年太久，应该“让阳光和空气照进档案”，让人们有机会“对公共管理做出自己的判断”。1967年，他敦促这一想法变为现实，修订《公共档案法》将50年改为30年。自1968年起，英国实施政府档案“移交进馆”与“公开查阅”同步进行，形成统一的30年规则，每年年底，国家档案馆经过鉴定，向社会公布一批期满30年的档案。
几十年来，英国政府组织了多次对30年规则的调查评估活动，影响较大的一次是1976年内阁秘书约翰爵士主持的，可惜无果而终。直到1992年约翰·梅杰执政，该问题又被重新提上政府的议事日程。是年，兰开斯特·威廉·沃德克鲁夫公爵邀请历史学家提交“心愿单”，说明哪些封闭了30年的历史档案有价值，他们认为想要查阅。随后，作为对“心愿单”的回应，英国政府公开了一大批文件，第二次世界大战资料得以面世。1993年，为响应“沃德倡议”，英国发布《开放政府白皮书》，明确要求，在不远的将来官方文件一经产生或产生不久，政府机构就应主动将其放置在公共场所供民众浏览，或者公民只要申请就可便捷地利用。1997年，布莱尔政府决定起草《信息自由法》，拟赋予公民一种新权利——无论何时形成的官方档案，公众均可以申请查阅。《信息自由法》终于2000年通过，2005年生效。依据该法，大量的官方信息公众通过申请即可查阅，彻底颠覆了现行的30年规则。
二、对30年封闭期展开独立调查
2007年10月，戈登·布朗首相提出一系列“合宪”倡议，其中包括对档案封闭期30规则展开独立调查。首相任命了一个三人小组，主席由联合报社主编、新闻投诉委员会成员保罗·戴克担纲，成员有北爱尔兰保密委员会前任常务秘书乔皮林，伦敦大学英国历史研究所教授大卫康纳汀。小组的中心任务是，立足于良好的治理秩序和国家安全利益，在更加开放的政府和国家文件封闭期之间寻求最佳平衡点，依照《信息自由法》，兼顾其他相关因素，筹划如何修改30年规则。小组成员历时1年开展了大量细致的调查工作，先后走访了多位卸任的政治活动家、在职公务员、社会公众、媒体从业者和历史研究人员，还通过在线问答等搜集数据，同时委托一家中介机构获取了2300多人的看法。经过辛勤努力，2009年1月，小组向政府提交了一份3万字的调研报告——《30年档案封闭期规则评估报告》（以下简称《评估报告》）。《评估报告》围绕“现行的30年规则是否依然合理，是否需要建立新制度以顺应21世纪民主社会的进步和发展”这一主题，从30年规则审核的缘起、国际与国内发展趋势、各群体的观点及评估、审核小组的建议等4个方面展开阐述。
《评估报告》的第一部分，简要介绍了开展本次独立调查的社会背景、小组人员构成、工作职责及调查方法，并回顾了30年规则与相关法案的历史渊源。
《评估报告》的第二部分，比较了各国相关法律关于档案移交、档案公开的规定，以及英国各级政府在档案公开方面的大胆尝试，希望分析世界各国的发展模式，构建英国档案公开的制度体系。
纵观世界各国，多数国家关于政府档案向国家档案馆移交年限同时向公众开放均有明确规定，一般30年到20年不等，如爱尔兰、德国、澳大利亚均为30年；荷兰、南非在1996年将封闭期设定为20年；法国在2008年通过了法律，将封闭期从30年缩为25年。而随着《信息自由法》的相继颁布，各国政府档案的查阅也朝向更加自由与开放迈进，如爱尔兰2003年出台《信息自由法》（修正案），要求内阁会议记录的公开最晚不得超过10年；德国法律将“普通文件”的封闭期由30年改为10年；荷兰在1995年将封闭期从50年缩减为20年，2005年又酝酿了一部草案，宣称将进一步开放；澳大利亚昆士兰州政府2009年将内阁文件的查阅期限由30年减为20年。
英国自2005年《信息自由法》实施以来，中央政府的开放程度显著提升。不少部门通过网站介绍其工作详情，有的部门网站通过YouTube频道提供访谈、演讲视频，财政部通过Flickr发布部长活动图片。各级地方政府在公开档案方面也开展了积极的探索，近几年，苏格兰、威尔士和北爱尔兰政府，公开了不少不足30年的政府档案，2000年《地方政府法案》专门设置公众查阅权，要求政府部门须及时向公众公开讨论重大决策的会议信息，会议报告、议程及其他背景资料至少要提前三天提供利用。社会公共机构也不甘落伍，纷纷在其网站公开档案，确保公民广泛利用，努力推进政府民主进程。另外，英国政府正在开展的修史项目也成为档案公开的催化剂，近期他们计划编写的弗兰克群岛战役和英吉利海峡隧道建设两个项目，发生时间距今均不超过30年，这意味着，人们通过官方历史间接地看到了未满30年的政府档案。还有政府官员的回忆录，以非官方的渠道将政府信息曝光天下，通常也是在作者离职后不久出版，其中难免涉及敏感的政治问题。凡此种种，官方信息通过各种途径陆续披露，极大地激发了社会对档案公开的期望，30年规则遭遇前所未有的质疑和挑战。
《评估报告》的第三部分，对一般公众、媒体从业者、历史学家、普通公务员和政治家五个群体的意见进行了汇总与评估。调查显示，一般公众、媒体从业人员、历史学家均支持大幅缩减30年规则。媒体从业人员指出，当前大量的官方信息在国家档案馆公开之前，人们已经依据《信息自由法》申请提前利用，30年规则“越来越无关紧要，甚至完全是多余的”。不过这样的信息是零星的、碎片化的，希望政府能够尽早公开全面详尽的官方档案，便于公众及时、有效地监督政府，提升政府治理水平。历史学家指责30年规则“古怪、不合时宜”，“完全就是历史研究的绊脚石。”政治家们除少数持谨慎态度外，多数卸任官员支持缩短30年规则，热切期盼自己任职期间的文件公布于众，便于公众了解部长们严谨的工作作风，也便于社会各界汲取其从政的经验和教训。
公务员群体对这个问题则表现得忧心忡忡。他们认为，档案封闭期相当于“安全空间”，它为政府管理提供了一个私下充分辩论、对外意见一致的良好氛围，有利于提升部长们与工作人员之间的相互信任。如果过早公开官方档案，可能会披露部长之间的意见分歧，破坏集体负责制。有人特别强调，近几年《信息自由法》的实施，已经对档案管理产生了“寒蝉效应”，由于担心过早披露信息，公务人员在起草文件或者会议记录时，故意忽略某些内容，以免日后引发纷争。另一方面，公务员们还担心产生“沙发政府”，譬如非正式决策不经过合法程序，政府档案不完整，讨论过程未能全部公开，商议事项时部长们不再提出尖锐的意见等等。总体而言，公务员群体对缩减30年规则反应冷淡、态度谨慎。
至于具体年限，多数人建议降为20年或15年，媒体更为激进倡导降至15甚至10年，历史学家主张15年到30年均可，政治家中有人还认为索性取消保密期限。各群体虽意见不一，但大幅度缩减30年规则依然占据了绝对优势。
《评估报告》的第四部分，调查小组通过对各方数据的全面审核与评估，综合考量各种因素，郑重提出如下建议：政府应该以15年或者20年替代当前的30年规则（小组更倾向前者），既利于公共档案向国家档案馆的移交，也便于公众查询，并应通过修改《公共档案法》《信息自由法》贯彻实施。
当然缩减规则能否推行，关键在于实施。因此《评估报告》的最后，就缩减为15年规则后相关各方如何操作提出了更为具体的实施策略。调查小组认为，15年规则既可以适用于“今后”，也可以“追溯”过往。“今后”的方式，意味着未来的官方档案从形成时间起按常规15年公开，历史档案依然执行30年规则。“追溯”的方式则为，所有的官方文件无论何时形成，均须15年后解禁。回望历史，50年缩减为30年，《信息自由法》均实施了“追溯”，小组提议此次改革依然沿用“追溯”的方式。新规则的施行，对于国家档案馆而言，无异于双重挑战，他们既要按部就班为历史学家和公众提供常规服务，又须有序处理并公开积压15至30年的档案。鉴于此，小组提议采用逐步实施策略，过渡期为10年，国家档案馆每年额外增加一年档案的公开量，循序渐进，直到存量文件全部处理完毕。至于经费问题，建议政府适当给予倾斜，在2011 -2014年以及后续的综合开支审查中，与档案相关的活动如数字档案和《信息自由法》的查阅申请领域适当增加额外经费，由中央权威机构负责监督，定期报告工作进度，保障新规则顺利实施。
三、20年档案封闭期的实施
英国政府最终采纳了20年封闭期的建议。2012年7月13日，卡梅伦政府发布《宪法改革和治理2010法案（公共档案服务篇）》。法案规定，从2013年开始，将档案封闭期由30年减为20年，亦即保存在国家档案馆或其他地方的形成20年以上的历史档案向社会开放，希望藉此加大公众对政府制定政策过程的关注力度，进一步增强政府的开放程度和问责机制，推进国家的民主化进程。
就档案移交与档案公开同步问题，法案提出分两个阶段实施。第一阶段从2013年至2023年在中央政府施行，过渡期为10年，要求各政府机构每年向国家档案馆移交两个年度的档案，至2023年全部完成存量档案的移交任务，同时国家档案馆每年也需要鉴定公布两个年份的档案。这项工作估计可能花费￡3470万至￡3850万。第二阶段从2015年开始在各地方政府展开，过渡期约10年左右，成本约在￡560万至￡1500万之间。为了确保向20年规则的顺利过渡，法案还要求，国家档案馆应该每年就各机构的移交情况，向大法官和司法部长提交专题报告，并在国家档案馆网站公布相关数据，包括各个机构每年移交档案的数量、移交计划的执行进度等，方便公众监督。
档案封闭期从30年缩减为20年，提前10年公开1983年至2003年产生的档案，为观察英国近期历史提供了一个崭新的视角，堪称为推动英国当代史研究的重大举措。英国国家档案馆首席执行官奥利弗·莫理指出:“尽早向社会公布政府档案，标志着国家档案馆在践行民主、透明的管理理念方面又跨出一大步。随之，我们期待更多诸如海湾战争、9·11恐怖袭击等事件的官方档案早日进入公众视野。”
